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Gobernabilidad ante los desafíos del siglo XXI

Resumen: El mundo moderno conoce hoy de la nueva oleada de lo que una vez fue el Liberalismo. Sin embargo, y aunque parezca un fenómeno marcadamente económico, la globalización neoliberal no ha dejado exentos a los gobiernos en su paso arrollador. Sus consecuencias afectan el importante papel del Estado en la sociedad, por ser éste una de sus principales víctimas.(E)

Publicación enviada por Lic. Grethel Arias Gayoso y Lic. Jorge Luis Borges Frías




 


Resumen.
El mundo moderno conoce hoy de la nueva oleada de lo que una vez fue el Liberalismo. Sin embargo, y aunque parezca un fenómeno marcadamente económico, la globalización neoliberal no ha dejado exentos a los gobiernos en su paso arrollador. Sus consecuencias afectan el importante papel del Estado en la sociedad, por ser éste una de sus principales víctimas. Para muchos, este marcado liberalismo económico constituye el fin de los gobiernos; para otros tan sólo una nueva etapa. América Latina se enfrenta hoy al neoliberalismo y aunque no es el único de sus escenarios, sí el principal de ellos. Lo cierto es que la batalla se agudiza frente a lo que muchos han denominado el Estado agonizante y es así que nos enfrentamos a lo que hemos denominado la crisis de la Gobernabilidad en el siglo XXI.

A modo de introducción..
El desarrollo del Estado intervencionista ha tenido como respuesta en las últimas décadas un movimiento que promueve la reducción del campo de acción del Estado a través de la privatización de muchas de sus actividades, lo cual repercute necesariamente en la eficacia del aparato estatal y al regreso al libre juego de la iniciativa privada. Todo lo cual se enmarca dentro de la corriente política económica que se conoce como neoliberalismo. Este neoliberalismo y la globalización son fenómenos que aparecen en el mundo para convertirse en protagonistas de los finales del siglo XX y principios del XXI.
La corriente neoliberal se configura como un programa de reformas económicas que pretende hacer que algunos países no se rezaguen en su proceso de “acoplamiento” al mundo globalizado; sin embargo, la práctica y el quehacer político y económico han demostrado que no todos los países tienen capacidad para competir de igual manera en el mundo globalizado.
Las corrientes neoliberales pretenden excluir al Estado de la participación y del control sobre el mercado, pues de lo contrario sería imposible el logro de sus objetivos, entre los cuales se incluyen: el rechazo a la intervención del Estado en la Economía, la defensa del mercado como única forma para lograr la regulación económica y la promoción de la libre competencia económica. De todo esto se comprende que este movimiento ha implicado, naturalmente, una reducción de la esfera de actuación de los gobiernos y administraciones en la medida que, si el Estado tiene un menor número de actividades, de empresas, de recursos y agentes, esta restricción se convierte en una disminución progresiva de sus actividades jurídicas y en consecuencia de las controversias en que se vería involucrado. 
Preocupado por la trascendencia de estos fenómenos Frei Betto afirmó: El Capitalismo transforma todo en mercancía, bienes y servicios, incluyendo la fuerza de trabajo. El neoliberalismo lo refuerza, mercantilizando servicios esenciales, como los sistemas de salud y educación, el abastecimiento de agua y energía, sin dejar de lado los bienes simbólicos. La cultura es reducida a mero entretenimiento; el arte pasa a valer, no por el valor estético de la obra, sino por la fama del artista; la religión pulverizada en modismos; las singularidades étnicas encaradas como folclore; el control de la dieta alimentaria; la manipulación de deseos inconfesables; las relaciones afectivas condicionadas por la glamourización de las formas; la búsqueda del elixir de la eterna juventud y de la inmortalidad a través de sofisticados recursos técnico- científicos que prometen salud perenne y belleza exuberante. Todo eso, restringido a un solo espacio: el mercado, equivocadamente adjetivado de "libre".
Al respecto la presente ponencia pretende exponer algunas reflexiones relacionadas con los retos de las administraciones frente a estos nuevos fenómenos socioeconómicos que minimizan considerablemente los fines por los cuales existen.

I. Gobierno y Neoliberalismo
El rasgo más característico de la actual sociedad tecnológica es, precisamente, la profunda complejidad de su organización, la progresiva toma de conciencia de una comunidad de intereses que va, incluso, dando lugar a la emergencia del mayor número de estructuras organizadas, voluntarias o coactivas, de toda índole. En suma, el contexto social resulta jerarquizado y organizado: queda compuesto por una amplia pluralidad de grupos, con sus correspondientes élites, que ejercen una determinada dimensión de poder social. 
Es decir, el nuevo punto de partida del Derecho público es el de que el Estado-organización no es ya la única institución de salvaguardia del interés general, el control de los intereses colectivos no es exclusivamente suyo ni asume con carácter de monopolio el proceso de satisfacción de las necesidades colectivas.
Debe observarse que el fenómeno de privatización de ciertas actividades del Estado no es totalmente nuevo ni coetáneo con el auge de la ideas neoliberales, pues desde comienzos del siglo XX, al mismo tiempo que se imponía y extendía el intervencionismo de Estado, la técnica jurídica reconocía la existencia de actividades estatales sometidas al derecho privado, como es el caso de las empresas públicas y mixtas con carácter industrial y comercial, sin que por ello la vigencia del derecho administrativo se hubiere visto cuestionada. De esta manera se habla de la "huída del derecho administrativo hacia el derecho privado", como plantea Ignacio Borrajo Iniesta . 
La trascendencia del neoliberalismo para los Estados y gobiernos ha sido valorada desde diversas posiciones en los debates políticos, los cuales pueden agruparse en dos tendencias fundamentales, las que podrían denominársele como optimistas y/o pesimistas a partir de cómo realizan el tratamiento en torno a la desaparición o no de la Administración Pública frente a estos nuevos cambios.
Los más optimistas admiten que la práctica ha demostrado que el auge del neoliberalismo no ha llegado ni parece acercarse al presunto objetivo de hacer desaparecer el Estado intervencionista y al regreso simple y llano del Estado liberal clásico, en el cual, la actividad del Estado estuvo reducida a su mínima expresión. Por el contrario, la oleada del neoliberalismo se ha visto limitada por la acérrima oposición de muchos sectores de la sociedad en diferentes países, aún en los más interesados en su éxito. Debe observarse que el desprendimiento de actividades que han venido siendo desarrolladas por el Estado y que en virtud del proceso de privatización pasan a ser manejadas por los particulares, no implica el desprendimiento total de las funciones por parte del Estado respecto de aquellas, pues una característica de este proceso consiste en que en esos casos el Estado no sólo se reserva, sino que fortalece su función reguladora de la respectiva actividad, lo cual se traduce en el fortalecimiento de la normativa aplicable a la misma; de esa manera llega en algunos casos a ampliar su actividad de inspección y vigilancia respecto de la actividad total o parcialmente privatizada.
Por otra parte, para los pesimistas la idea es muy clara, la privatización de empresas conllevará inevitablemente a una desaparición del Estado y con ello, la idea de la Administración en manos privadas.
Frente a esa progresiva privatización, al menos en los países en vías desarrollo, los Estados no satisfacen las necesidades fundamentales de la población, provocando graves atentados contra el Patrimonio Público quedando impunes los responsables de estas situaciones.
El Estado concibe y desarrolla políticas que carecen de armoniosa correlación entre los intereses de la sociedad y los fines públicos; este tipo de actuación genera desconcierto e inseguridades ciudadanas y gubernamentales, pues constituye un retroceso a aquel tipo de Estado en que la seguridad y asistencia sociales no eran prioridad de los gobernantes. Todo lo cual conlleva también a una pérdida de credibilidad de los responsables estatales.
Lo cierto es que la receta puede ser efectiva para algunos, en este caso los más desarrollados, sin embargo no tienen la misma capacidad para competir en el mercado globalizado, siendo vulnerables aquellos en los cuales han sido evidentes consecuencias como; la reducción de las actividades de los sindicatos, la reducción del gasto del bienestar social, inseguridad laboral, y formas menos seguras de trabajo y remuneración. 
Nuestra idea es que si el Estado no monopoliza ya el proceso de satisfacción de las necesidades de interés general, si lo dirige, dándole armonía y reduciendo a unidad esa complicada gama de actuaciones procedentes de la varia pluralidad de estructuras organizadas que han recibido el encargo de procurar las distintas manifestaciones del interés general. En síntesis, el Estado no monopoliza, pero si dirige este tipo de actividades. En la medida en que una actividad cualquiera alcanza, por su trascendencia, un cierto nivel de intensidad, se registra la presencia de la Administración estatal, bien para ayudar, bien para controlar, bien para subrogarse, incluso, en el ejercicio de dicha actividad en los casos en que la estrategia del propio interés general así lo exija .

II. Administración, Derecho Administrativo y Neoliberalismo
Con la aparición del Estado intervencionista la dinámica de la actividad del Estado influyó decisivamente en la expansión del Derecho Administrativo, lo cual, redunda en la reducción del ámbito del llamado Derecho privado, como conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre los particulares. La tendencia en aquellos momentos pretendía que el Derecho Administrativo regulara concretamente la actividad del Estado y de los particulares. Desde este punto de vista, sería lícito concebir que el Estado además de regulador de los servicios públicos es también un Estado empresario e incorpore a su ámbito de acción servicios públicos económicos de tipo comercial , industrial y otros, haciéndose inevitable su relación con el Derecho Mercantil. Sin embargo, el escenario originado por las tendencias neoliberalistas ha determinado cambios sustanciales en estos criterios en que se sustentan la Administración Pública y el Derecho Administrativo.
En lo que concierne al Derecho Administrativo, según Luis Morell , los cambios mencionados han llevado consigo una consecuencia fundamental para su concepto: la ruptura de la imagen clásica de una dualidad radical Administración-administrado. Frente al esquema clásico que tiende a resumir las posiciones jurídicas en dos términos prácticamente antagónicos (por un lado, la Administración, titular de las situaciones de potestad; por otro, el administrado, portador de situaciones de sujeción), salvo en las ocasiones en que se produce un “ejercicio privado de funciones públicas”, cierto es que en la actualidad el ordenamiento administrativo va recogiendo y sistematizando una pluralidad de situaciones jurídicas de los sujetos, pluralidad que no puede reconducirse a la simplicidad extrema del esquema primitivo. Por ejemplo, y en lo que se refiere a los particulares, está decantando una escala gradual de situaciones jurídico-administrativas no siempre tenidas en cuenta en las aproximaciones conceptuales a esta disciplina. Son, por ejemplo, situaciones que derivan de un concierto previo con la Administración, del que proceden conductas conscientemente paralelas y coordinadas con vistas a la obtención de fines de muy diverso calibre; desde hace unas décadas, la ordenación económico-social va cuajando en un elenco de situaciones de esta índole, cuya dinámica ha engendrado una tipología muy variada aún sin examinar en toda su extensión. Se dan, también, situaciones de colaboración, que se traban mediante una multitud de vínculos que sólo en parte responden a los esquemas clásicos. Y existen, en fin, situaciones de verdadera incorporación de los sujetos particulares a la organización administrativa general. 
Todo ello supone la transición a nuevas formas institucionales de ejercer el gobierno. El diseño institucional de esta transición ha sido elaborado por las elites locales, con el fin de hacer modificaciones a los regímenes políticos (formas de gobierno) y los procesos de la gobernabilidad (grados de gobierno). Las formas de la gobernabilidad democrática para apuntalar la legitimidad de los gobiernos y para reforzar el nuevo modelo de desarrollo es la principal preocupación de gobernantes e intelectuales. Camou denomina a las formas de gobierno y a los grados de gobierno como los "paradigmas de la gobernabilidad". Señala a estas décadas como un período de "confluencia problemática y multifacética de varias transiciones", entre las cuales identifica la transición social y cultural, la transición económica y la transición política. 
Estas reformas tienen como causas las recurrentes crisis fiscales, la globalización de los mercados y los procesos democráticos. La reforma del Estado se determina bajo una orientación de liberalización económico-financiera del mercado, bajo un modelo de Estado mínimo que restringe su papel y limita sus funciones en dichas áreas. Se realiza sin que se tenga una visión clara del papel que debe desempeñar el Estado y de las actividades que deben realizar las entidades públicas de tal forma que determinen su lugar en la reorientación del sector público. 
Para ello, las políticas se orientan a crear las instituciones necesarias del Estado para el nuevo modelo de desarrollo con base en el eficiente funcionamiento del sector privado y la asignación eficiente de los derechos de propiedad privada. Las reformas se orientan a fortalecer al mercado mediante la reducción de funciones del Estado, enfocándose en su eficiencia burocrática, se intensifican las privatizaciones de las empresas paraestatales, la contratación externa para la provisión de servicios públicos y se aplican técnicas y métodos de la gerencia privada que buscan optimizar el gasto de las funciones públicas del Estado y combatir la corrupción, fraude y despilfarro de los recursos públicos. 

III. Neoliberalismo y Administración Pública en América Latina
En los últimos años América Latina atraviesa por un período de transición múltiple que afecta no solamente a las instituciones económicas, sino también a las instituciones políticas, sociales y culturales, las cuales están asumiendo los costos sociales y de beneficencia en términos económicos y de los valores que representan. Décadas de influencia externa en formas muy diferentes han destruido y debilitado los mecanismos de las instituciones tradicionales del modelo de Estado intervencionista, al mismo tiempo que están creando islas de instituciones modernas que resultan ser ineficientes y distanciadas del carácter de la sociedad en su conjunto. 
El Estado latinoamericano fue un Estado benefactor, un tipo de Estado protector e interventor diseñado para dar respuesta a los requerimientos cambiantes del entorno capitalista internacional. El poder de los intereses capitalistas hegemónicos externos domina e influye en las estrategias y políticas de desarrollo de los Estados latinoamericanos. Estas se delimitan en un modelo de industrialización sustitutiva de importaciones, financiado por inversiones privadas y endeudamiento público, con lo que el Estado asume el papel supletorio del sector público.
Latinoamérica se subordinó conscientemente a la política del Consenso de Washington, a los procesos de integración económica y apertura de mercados con la presión de la deuda externa. El Consenso de Washington prescribe bajo la ideología del neoliberalismo, la liberalización comercial y financiera, la privatización de las empresas estatales, presupuestos balanceados, tasas de cambios fijas, etc. como base para el crecimiento económico. El modelo neoliberal del Estado lo constriñe a una nueva función para facilitar la competitividad de las economías nacionales en los procesos de globalización económica. 
El modelo latinoamericano de integración económica puede decirse que es un modelo de nacionalismo latinoamericano que quiere seguir líneas ideológicas diferentes al neoliberalismo y a la globalización y que sin embargo, para atenuar los efectos de las crisis financieras hace factible poner en práctica mecanismos reguladores que controlen los flujos especulativos de los capitales foráneos. 
La gran mayoría de los latinoamericanos que simplemente han sido insertados en los procesos de globalización del consumo, por ejemplo, están manifestando su inconformidad por haber sido excluidos de los beneficios del desarrollo, en aras de la maximización de las ganancias del capital. Los estragos en la cohesión social y en los niveles de vida han sido en muchos de los casos inmanejables. 
En el ámbito estatal las transformaciones ocurridas en Latinoamérica se han desarrollado en tres períodos: el de ajustes de la balanza de pagos y macroeconómico, la reestructuración de los incentivos y los precios relativos.; el segundo período involucra la privatización y la contratación de un gran número de actividades del Estado que se consideran particularmente comerciables en un mercado y, el tercer período que comprende los ajuste institucionales a largo plazo necesario para consolidar y mantener las reformas anteriores. Esta última reforma implica dos acercamientos. En primer lugar hay un consenso de que el gobierno debería involucrarse solamente en aquéllas áreas donde el sector privado no tiene una ventaja comparativa y en segundo término, que la expansión selectiva o el fortalecimiento de las actividades gubernamentales se requiere para compensar la baja provisión de bienes públicos, incluyendo los servicios básicos.
La participación popular y la descentralización política son relativamente nuevas en el contexto de los gobiernos locales en Latinoamérica, y no se encuentran exentas de múltiples problemas en la complejidad de un medio ambiente en el que la política es relegada al status de una variable más, debilitando por lo tanto, el impacto que puede tener una política de descentralización. Cuando a la gente se le involucra en decisiones que les afectan su calidad de vida, su participación apoya y sostiene sus propias decisiones, aseguran el uso más eficiente de los recursos para la satisfacción de las necesidades y se hace más difícil su desvío y mal uso porque se transparentan y se vuelven más fácil de detectar. 
Sin lugar a dudas, en los inicios de este siglo XXI, la sociedad universal tiene más y nuevas perspectivas y principios que en los principios del siglo XX, pero es innegable que es en el Estado en donde la sociedad civil, que es también la población del Estado, puede llevar a cabo su convivencia pacífica y armónica. Es innegable que la evolución de la sociedad que se presenta en muchas ramas de las ciencias, exige que el Estado de coloque en la situación que le exigen las condiciones actuales de esas sociedad civil, para que éste no tenga la impresión de llegar a lo que se ha dado en denominar “desbordamiento del Estado por la sociedad civil” 
La sociedad es dinámica por excelencia, y ello implica que la actividad del Estado realizada a través de la Administración Pública debe ser promotora de cambios sociales, todo lo cual excluye la idea de obviar al Estado y a la propia Administración como factores armonizantes de esos cambios.

Bibliografía
-
Bacacorzo, Gustavo: Hacia la desaparición del Estado y la Democracia. Seminario Iberoamericano de Derecho Administrativo. Universidad Nacional Autónoma de México, 2002. Coordinador Jorge Fernández Ruiz.
- Betto Frei: ¿Qué es el Neoliberalismo? En www.redvoltaire.net, por la libertad de expresión. Sao Paulo, Brasil, 24 de Marzo de 2005.
- Borrajo Iniesta, Ignacio: El intento de huir del Derecho administrativo. Revista Electrónica REDA número 078 de 1993, Editorial Civitas. 
- Galindo Camacho, Miguel: Teoría de la Administración Pública. Editorial Porrúa. México, 2000.
- García Vilchez, Julio Ramón y Borge Tapia, Roberto Carlos: El Derecho Administrativo en el siglo XXI. Seminario Iberoamericano de Derecho Administrativo. Universidad Nacional Autónoma de México, 2002.
- Morell Ocaña, Luis : El «criterium» de la Administración pública y el Derecho administrativo contemporáneos. Revista Electrónica REDA número 029 de 1981, Editorial Civitas.
- Rodríguez Rodríguez, Libardo: Las vicisitudes del Derecho Administrativo y sus desafíos en el siglo XXI. Ponencia presentada en el Seminario Iberoamericano de Derecho Administrativo celebrado en México, 2000. 
- Vargas Hernández, José Gpe. Desafíos de la administración pública en los estados latinoamericanos, en www.gestiopolis.com .

Autores:
Lic. Grethel Arias Gayoso. garias@gag.uo.edu.cu 
Lic. Jorge Luis Borges Frías. jorgelbf@csd.uo.edu.cu 

Facultad de Derecho. Universidad de Oriente.
Profesores de Derecho Administrativo.


[1] Betto Frei: ¿Qué es el Neoliberalismo? En www.redvoltaire.net, por la libertad de expresión. Sao Paulo, Brasil, 24 de Marzo de 2005.

[2] Morell Ocaña, Luis: El «criterium» de la Administración pública y el Derecho administrativo contemporáneos. Revista Electrónica REDA número 029 de 1981, Editorial Civitas.

[3] Borrajo Iniesta, Ignacio: El intento de huir del Derecho administrativo. Revista Electrónica REDA número 078 de 1993, Editorial Civitas.

[4] Morell Ocaña, Luis: Op.cit

[5] Camou, Antonio (1998). "Gobernabilidad y democracia en América Latina", Nexos 241, Enero De 1998, Páginas 105-111. 

[6] Vargas Hernández, José Gpe. Desafíos de la administración pública en los estados latinoamericanos, en www.gestiopolis.com

[7] Galindo Camacho, Miguel: Teoría de la Administración Pública. Editorial Porrúa. México, 2000. pág. 90 s.s



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