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Relaciones laborales en la administración pública dominicana

Resumen: La Administración Publica, es una enorme fuente generadora de Derecho, esencialmente en ámbito del Derecho Administrativo, en la Republica Dominicana, la Administración Publica esta tipificada de la siguiente manera: Centralizada, Descentralizada y Autónoma. Las Centralizadas dependen directamente del Poder Ejecutivo, las descentralizadas y las autónomas se rigen por disposiciones especiales para la realización de los fines del Estado...

Publicación enviada por Eduardo Jorge Prats, Olivo Rodriguez Huertas, Francisco Suazo Rosario




 


1. Resumen
La Administración Publica, es una enorme fuente generadora de Derecho, esencialmente en ámbito del Derecho Administrativo, en la Republica Dominicana, la Administración Publica esta tipificada de la siguiente manera: Centralizada, Descentralizada y Autónoma. Las Centralizadas dependen directamente del Poder Ejecutivo, las descentralizadas y las autónomas se rigen por disposiciones especiales para la realización de los fines del Estado.

La forma de organización de la Administración Publica Dominicana, hace que las relaciones laborales en la misma se den con diferentes matices, anterior a la ley 41-08, las relaciones de trabajo en las instituciones centralizadas estaban reguladas por la ley 14-91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento de Aplicación No. 81-94, que normaba la forma de aplicación de la ley 14-91. La nueva Ley 41-08, de la Función Publica cambia el panorama y se convierte en estatuto único para todos los trabajadores de Administración Publica, es decir para los del sector Centralizado como para los descentralizados y los autónomos.

La Administración es un formidable instrumento para concretar la acción del Estado, conviviéndola en un factor estratégico de primer orden para el desarrollo, cuando la misma es capaz de responder a un esquema que propicie los cambios, económicos, sociales y culturales. En un Estado moderno los instrumentos de regulación de la relación del Estado con los servidores públicos deben obedecer a criterios legales modernos que garanticen claramente los mecanismos,

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instancias y recursos para su efectiva aplicación, que es lo que busca el legislador con la Ley 41-08.

2. Introducción
Con la promulgación de la Ley 41-08, se refuerza en la Republica Dominicana la instauración del Estatuto de la función pública, (ya se había iniciado con la Ley 14-91) como marco regulador de las relaciones laborales entre los servidores y el Estado, respondiendo a la necesidad existente de que los actos de la Administración Publica respondan al principio de legalidad y al mas alto régimen de ética y moral publica.

El Gobierno Central (el Ejecutivo) acciona dictando y aplicando las disposiciones necesarias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, a través de las distintas instituciones de la Administración Publica, así como los medios para resolver las reclamaciones a que lugar lo mandado, y es necesario en ese sentido que estas acciones y disposiciones se deben dentro de un marco jurídico claramente establecido.

Esta reflexión sobre: “LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA DOMINICANA”, se enfoca en el desenvolvimiento de la Administración sobre la base de los postulados instituidos en la Ley de la Función Publica (Ley 41-08) y su proyecto de Reglamento de Aplicación.

Hacemos un recorrido por los distintos aspectos y características que han tipificados las relaciones laborales en la Administración Publica, porque es ahí en el marco de esa relaciones labores donde se generan deberes y derechos, desde el surgimiento de la Ley 14-91, (G.O. No. 9808 del 20 de Mayo de 1991) de Servicio Civil y Carrera Administrativa, y su Reglamento de Aplicación No. 81-94 (G.O. No. 9879 del 31 de marzo de 1994), de gran trascendencia para sentar la base de una Administración Publica mas moderno, hasta llegar a la nueva Ley 41-08. Ya 

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en esta ultima se tocaran los aspectos nodales como es el análisis de las relaciones laborales a partir de la promulgación de esta, los recursos que le ley les acuerda a los servidores públicos como medios para la tutelas de sus derechos y el régimen ético y disciplinaria que han de establecerse a partir de la misma.

Derechos de los servidores públicos: El trabajo es una función social que se ejerce con la protección y asistencia del Estado, es deber de este garantizar la existencia y aplicación de un marco regulador a través de leyes justas, tanto para los trabajadores del sector privado, como para los del sector público, de hacer cumplir el precepto constitucional de que todo ciudadano tiene derecho a un trabajo digno. Esta consagración la establece el artículo 9 de la Constitución inciso f) “Toda persona tiene la obligación de dedicarse a un trabajo de su elección con el fin de proveer dignamente a su sustento y al de su familia, alcanzar el mas amplio perfeccionamiento de su personalidad y contribuir al bienestar y progreso de la sociedad”.

Las relaciones laborales de los servidores públicos con la administración pública, esta regulada por la Ley No. 41-08 de Función Pública, que crea la Secretaría de Administración Pública, y cuyo reglamento esta en proceso de elaboración, por lo que todavía al momento de este análisis se siguen aplicando los postulados del reglamento No. 81-94, que regulaba la anterior ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (ley 14-91). En la ley 41-08 y el Reglamento todavía en aplicación se establece un marco jurídico de protección a los trabajadores del Sector Público. Para la Ley 41-08, Servidor Público es: “Persona que ejerce un cargo permanente de la función pública, designado por autoridad competente”. (Artículo 4, numeral 4.)

Derechos consagrados en la ley 41-08: El legislador además de tratar de establecer mecanismos, instancias y recursos para concretar la acción del Estado y garantizar su efectiva aplicación de manera eficiente y eficaz; establece también deberes y derechos para el trabajador y los recursos de que este dispone para la tutela efectiva de los derechos que le son propio. Estos derechos lo clasifica la Ley en Derechos Generales y Especiales, contemplado en el Artículo 58 y ss., de la Ley y Derechos Colectivos consagrado en Artículo 67 y ss., mientras que en Artículo 3, se consagran los principios fundamentales (que a nuestro entender se constituyen en derechos), que constituyen la esencia del estatuto jurídico del ejercicio de la función pública. Un aspecto importante de estos principios fundamentales lo expresa el ordinal 

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siete del articulo 3 que expresa: “Reconoce la facultad del servidor publico lesionado de recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa en demanda de protección, como parte de los derechos consagrados según lo dispuesto por la presente ley”.

Para poder entrar en un análisis de los derechos individuales, especiales y colectivos que le confiere la Ley 41-08 a los trabajadores es bueno señalar cuales son estos derechos: Articulo 58.- Son derechos de todos los servidores públicos sujeto a la presente ley, los siguientes: 

1) Percibir una remuneración por sus servicios de conformidad con el régimen retributivo establecido por la presente ley y su reglamentación, así como los demás beneficios y compensaciones de carácter económico establecido en su favor; 

2) Recibir inducción, formación y capacitación adecuadas a fin de mejorar el desempeño de sus funciones; 

3) Participar y beneficiarse de los programas y actividades de bienestar social que se establezcan; 

4)Recibir el sueldo anual numero trece (13), el cual será equivalente a la duodécima parte de los salarios de un año, cuando el servidor público haya laborado un mínimo de tres meses en el año calendario en curso; 

5) Disfrutar de las licencias y permisos establecidos en la presente ley;

6) Recibir el beneficio de las prestaciones sociales, jubilaciones y pensiones que les correspondan;

7) Recibir un tratamiento justo en las relaciones interpersonales con compañeros de trabajo, superiores y subalternos derivadas de las relaciones de trabajo; 

8) Tener garantizadas condiciones y medio ambiente de trabajo sanos; 

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9) los demás derechos que legalmente les correspondan contemplado en la presente ley.

Derechos especiales: Artículo 59.- En adición a los derechos generales de los servidores públicos, son derechos especiales de los funcionarios de carrera, los siguientes: 

1. A la titularidad de un cargo permanente de la administración pública clasificado como de carrera; 

2. De estabilidad en la carrera administrativa bajo las condiciones previstas por la presente ley; 

3. Ser restituido en su cargo cuando su cese resulte contrario a las causas consignadas expresamente en la presente ley y recibir los salarios dejados de percibir entre la fecha de la desvinculación y la fecha de la reposición, sin perjuicio de las indemnizaciones que la jurisdicción contencioso administrativa pueda considerar. Es decisión del empleado aceptar la restitución en el mismo destino, en caso de no aceptarla la institución deberá reubicarlo en otro destino;

4. A la promoción dentro de la carrera administrativa; 

5. Ejercer los demás derechos que con carácter especial se establezcan legal o reglamentariamente en su favor, por su condición de servidor de carrera; 

6. Ser ascendidos por sus méritos, a cargos de mayor nivel y remuneración, de acuerdo con las necesidades y posibilidades de la administración pública.

De los derechos colectivos: Artículo 67.- Se reconoce el derecho de los servidores públicos a organizarse dentro del marco de las disposiciones de la presente ley y de cualquier otra norma legal vigente sobre la materia, conforme lo establece la
Constitución de la República, así como a separarse en cualquier momento de la organización a que pertenezcan. La reglamentación de la presente ley regulará las 

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modalidades para la constitución y organización de las asociaciones de servidores públicos, así como de las federaciones y confederaciones de las mismas.

Deberes de los trabajadores: Los derechos de los servidores públicos son correspondientes de unos deberes, expresado en la ley 41-08 en su artículo 79 y correspondiente también al régimen ético y disciplinario consagrado en la ley en su articulo 77, la violación a los postulados ético y preceptos disciplinario dará por consiguiente la aplicación de una sanción, que no ser aplicada de manera justa en el marco de los parámetros establecido por la propia ley, será lesiva del derecho del trabajador a quien se aplique la sanción.

El reglamento de aplicación de la ley 14-91, todavía en funcionamiento por la falta del nuevo reglamento, establece en el articulo 151: “Se entiende por falta disciplinaria, cualquier violación a los deberes, prohibiciones e incompatibilidades previstos en este reglamento u otras normas emanadas de autoridades competentes, a las que se hallaren sujetos los servidores públicos amparados por la ley” .

La ley 14-91, establecía una escala de falta que iban desde falta de primer grado hasta falta de quinto grado y sanciones que abarcaban desde amonestación oral, escrita, multas en porcentaje de 5% al 15 % y del 16 % al 25 % del sueldo de un mes de trabajo, hasta la destitución para la falta de quinto grado. La ley 41-08 disminuye esta gradación de falta clasificándola desde primer grado hasta tercer grado, tipificándolas en lo artículos del 82 al 84, y estableciendo las siguientes sanciones: amonestación escrita para las faltas de primer grado, suspensión de funciones hasta noventa (90) días sin disfrute de sueldo para las faltas de segundo grado, y destitución del cargo para las faltas de tercer grado.

La autoridad sancionadora para cada una de violaciones es la siguiente: para la imposición de de la amonestación escrita por falta del primer grado, la competencia es del supervisor inmediato, para la suspensión hasta por noventa (90) sin disfrute de sueldo 

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por falta de segundo grado, la facultad de imponer la sanción recae sobre el titular del órgano o entidad a la cual pertenece el servidor publico. (Ley 41-08, articulo 85).

Cuando la falta cometida es de tercer grado, la postetad sancionadora corresponde directamente al presidente de la Republica, en tal sentido la Ley 41-08 establece el procedimiento a seguir en los 86 y siguiente: 

Artículo 86.- El ejercicio de la potestad disciplinaria en la administración pública centralizada es competencia del Presidente de la República cuando la falta cometida implique la destitución. En tal caso, el titular de la entidad a la que pertenezca el servidor público será responsable de elevar al Presidente la recomendación de lugar, luego de agotado el proceso disciplinario a que se refiere esta ley. En las instituciones descentralizadas y/o autónomas o autárquicas y especiales, la potestad disciplinaria en los casos de faltas que tengan como sanción la destitución, salvo disposición legal en contrario, es privativa de la autoridad nominadora.

Artículo 87.- Cuando el servidor público estuviere presuntamente incurso en una causal dedestitución, se procederá de la siguiente manera:

1. El funcionario de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la Oficina de Recursos Humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar;

2. La Oficina de Recursos Humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al servidor público investigado, si fuere el caso;

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3. Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la Oficina de Recursos Humanos notificará al servidor público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente;

4. En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el servidor público, la Oficina de Recursos Humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el servidor público consignará su escrito de descargo;

5. El servidor público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados;

6. Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado promueva y evacue las pruebas que considere conveniente;

7. Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidas al servidor público, se remitirá el expediente a la consultoría jurídica o la unidad similar del órgano o entidad a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la consultoría jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles;

8. La máxima autoridad del órgano o entidad decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la consultoría jurídica y notificará al servidor público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación;

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9. De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente. El incumplimiento del procedimiento disciplinario a que se refiere este artículo por parte de los titulares de las Oficinas de Recursos Humanos, será causal de destitución y nulidad del procedimiento aplicado.

Medios de tutela de los derechos de los servidores públicos:
El primer mecanismo de tutela que la Ley 41-08 de Función Pública consagra, al igual que la antigua ley de Servicio Civil y Carrera Administrara ya derogada la 14-91, es la Comisión de Personal, y lo establece en el artículo 15.-“En cada órgano y entidad pública sujeta a la presente ley se constituirá ad hoc una Comisión de Personal, con atribuciones de conciliación en su ámbito de competencia, sin menoscabo de los recursos administrativos y contencioso-administrativos que puedan ejercer los servidores públicos. (…).” 

Esta es una instancia de conciliación establecida en la Ley para conocer de los conflictos que surgen en las distintas ramas de la Administración Pública antes de iniciar cualquier otro de los recursos que la Ley acuerda a los trabajadores, al igual que lo hiciera el Código de Trabajo.

Contrario a lo que establecía la ley 14-91, donde los acuerdos alcanzados en las comisiones de personal no eran vinculante, para la parte, esta Ley 41-08, establece en el artículo 17: “Los acuerdos de conciliación de las Comisiones de Personal se decidirán por unanimidad y serán de obligatorio cumplimiento por las partes. En caso de incumplimiento de lo pactado, podrá solicitarse su ejecución forzosa a la jurisdicción contenciosa administrativa. 

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Recursos: Los recursos que la ley pone en manos de los trabajadores para tutelar sus derechos son los siguientes: Artículo 72.- Los servidores públicos tendrán derecho a interponer los recursos administrativos de reconsideración y jerárquico, con el objetivo de producir la revocación del acto administrativo que les haya producido un perjuicio, agotados los cuales podrán interponer el recurso contencioso-administrativo por ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

La Comisión de Personal es una instancia de conciliación, y los recursos de reconsideración y jerárquico se pueden considerar como una especie de apelación. Interpuestos según el procedimiento y los plazos que establece la Ley 41-08 en sus artículos 73 al 75, que transcribimos a continuación: 

Artículo 73.- El Recurso de Reconsideración deberá interponerse por escrito, por ante la misma autoridad administrativa que haya adoptado la decisión considerada injusta, en un plazo de quince (15) días francos contados a partir de la fecha de recepción de la notificación de dicha decisión. Este recurso podrá ser interpuesto directamente por el servidor público afectado, o por un apoderado de éste. El plazo de quince (15) días francos otorgado para el ejercicio de este recurso de reconsideración se interrumpe si el servidor público somete su caso a un procedimiento de conciliación ante la Comisión de Personal correspondiente, hasta que ésta haya comunicado al servidor público el Acta de Acuerdo o de No Acuerdo. Transcurridos treinta (30) días sin que la autoridad responsable de conocer del recurso de reconsideración se haya pronunciado sobre el mismo, se considerará confirmada la decisión recurrida y podrá interponerse el recurso jerárquico contra la misma.

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Artículo 74.- El Recurso Jerárquico deberá ejercerse ante el órgano de la administración pública de jerarquía inmediatamente superior al órgano que haya tomado la decisión controvertida, dentro de los quince (15) días francos contados a partir de la fecha de recepción de la resolución que resuelva el Recurso de Reconsideración o de la fecha en que se considere confirmada la decisión recurrida. Transcurridos treinta (30) días sin que la autoridad responsable de conocer del recurso jerárquico se haya pronunciado sobre el mismo, se considerará confirmada la decisión recurrida y podrá interponerse el recurso contencioso-administrativo por ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa

Después de agotado todos los recursos en el ámbito de la Administración, el servidor público tiene otra instancia, y medio de tutela de sus derechos, que lo es, la jurisdicción contenciosa administrativa, ante la cual podrá elevar recurso contencioso administrativo en la forma y plazo que establece la Ley 41-08 en su artículo 75. 

Artículo 75.- Después de agotado los recursos administrativos indicados en la presente ley, el servidor público afectado por una decisión administrativa podrá interponer el recurso contencioso administrativo por ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Este recurso deberá ser interpuesto dentro de los treinta (30) días francos, contados a partir de la fecha de recepción de la decisión que resuelva el recurso jerárquico o de la fecha en que se considere confirmada la decisión recurrida.

Además de los derechos consagrados en la Ley 41-08, hay otros derechos consagrados en la legislación adjetiva dominicana, que le son también atribuible a los servidores públicos, como el que se establece en el articulo 5 de la Ley 87-01 Sobre Sistema Dominicano de Seguridad Social: “Tienen a ser afiliados al Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS) todos los ciudadanos dominicano y residentes legales en el territorio nacional. La presente ley y sus normas complementarias regularan la inclusión de los dominicanos residentes en el interior.” Asimismo la ley 379 sobre pensiones y jubilaciones civiles del Estado, establece que todos los trabajadores tienen derecho a disfrutar de una pensión digna.

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Recurso de amparo: Aunque este recurso no esta previsto en la ley 41-08, es nuestra opinión que al mismo puede acudir el servidor publico, cuando le son vulnerados derechos que son inherentes a la persona. Los servidores públicos son personas y como tales poseen derechos consagrados constitucionalmente y por convenciones internacionales, como la Convención Americana de Derechos Humanos, los cuales muchas veces son vulnerados en las instituciones donde los servidores públicos prestan sus servicios. 

Esos Derechos Fundamentales en la Constitución Dominicana son tratado en el Título II, Sección I, bajo la denominación de: De los Derechos Individuales y Sociales, establecido en el artículo 8.: “Se reconoce como finalidad principal del Estado la protección efectiva de los derechos de la persona humana y el mantenimiento de los medios que le permitan perfeccionarse progresivamente dentro de un orden de libertad y de justicia social, compatible con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos. Para garantizar la realización de esos fines se fijan las siguientes normas: 1) La inviolabilidad de la vida, 2) La seguridad individual, 3) La inviolabilidad de domicilio, 4) La libertad de transito, 5) A nadie se le pude obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe, 6) Toda persona podrá, sin sujeción a censura previa, emitir libremente su pensamiento mediante palabras escritas o cualquier otro medio de expresión, grafico u oral, 7) La libertad de asociación y de reunión sin armas, con fines políticos, económicos, sociales, culturales o de cualquier otra índole, siempre que por su naturaleza no sean contrarias ni atentatorias al orden público, la seguridad nacional y las buenas costumbres, 8) La libertad de conciencia y de cultos, 9) La inviolabilidad de la correspondencia y demás documentos privados, y otros.

Si cualquiera de estos Derechos Fundamentales que la constitución consagra, fuere vulnerado a un servidor publico, o cualquier otro consagrado en leyes adjetivas o convenciones internacionales, el servidor tiene derecho como establece el articulo 25 de la Convención Americana de Derecho Humanos: “Toda persona tiene derecho a que le amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales mediante el ejercicio de un recurso rápido, sencillo y efectivo.”

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Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 

El mundo globalizado de hoy, es un mundo de cambios de paradigmas, y el mundo del derecho no escapa a esa realidad, en este campo estamos asistiendo a transformaciones significativas, una de ellas es la CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL DERECHO. Esto significa no sólo que la Constitución es la norma suprema, norma de normas, sino también que el ordenamiento jurídico que comienza a constitucionalizarse, va a caracterizarse por una penetración de las normas constitucionales en las diferentes ramas jurídicas de este ordenamiento, y tampoco escapan a esta realidad los elementos jurídicos sociales de la acción administrativa.

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Referencia bibliográfica 
Código de Trabajo de la Republica Dominicana (Ley 16-92) y Reglamento para su Aplicación.
1996. Santo Domingo, Republica Dominicana.

Secretaria de Estado de la Administración Pública (2008). Ley 41-08 de la Función Pública. 
Santo Domingo, Republica Dominicana. Publicaciones ONAP.

Sheker, L., Ballester, A., Moreta, A. Grullon Cabral, N., Suárez, J., Amaro Guzmán, R. (1981)
Relación del Trabajo en el Servicio Publico. Santo Domingo. Republica Dominicana. Publicaciones ONAP. Primera Edición.

Polivio Rivas. 2005. El Recurso De Amparo. Gaceta Jurídica Virtual. Ediciones Jurídicas Trajano Potentini. Santo Domingo, República Dominicana.

Jorge Prats, Eduardo. 2005. Derecho Constitucional, Volumen II. Segunda Edición. Gaceta Judicial. Santo Domingo, República Dominicana.

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